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Aug 23, 2023

La política industrial no es la respuesta adecuada para garantizar los minerales críticos y la transición verde

Autor: Mari Pangestu, Universidad de Indonesia Los países desarrollados y en desarrollo han estado intensificando el uso de políticas industriales a través de subsidios, restricciones comerciales y otros instrumentos para

Autor: Mari Pangestu, Universidad de Indonesia

Los países desarrollados y en desarrollo han estado intensificando el uso de políticas industriales a través de subsidios, restricciones comerciales y otros instrumentos para asegurar el suministro de minerales críticos y tierras raras para la transición, esenciales para el desarrollo de tecnologías bajas en carbono y el paso a la energía verde. Pero estas políticas han creado incertidumbres y su impacto en la transición verde requiere una evaluación cuidadosa.

Lograr cero emisiones netas de carbono requerirá un aumento estimado de siete veces en la demanda de minerales críticos para la transición entre 2021 y 2040. Actualmente, Estados Unidos y la Unión Europea importan el 80 por ciento y el 98 por ciento de sus necesidades minerales críticas, respectivamente, mientras que Japón importa el 90 por ciento. Dadas estas dependencias, existen mayores preocupaciones en torno al acceso al suministro de minerales críticos para la transición, especialmente dada la concentración de suministros en China.

Si bien la extracción de minerales críticos está dominada por Chile y Perú para el cobre, Indonesia, Filipinas y Australia para el níquel, la República Democrática del Congo para el cobalto y Australia para el litio, China es el principal procesador. Para reducir la dependencia de estos suministros concentrados de minerales críticos para la transición, los países desarrollados han introducido políticas industriales como la relocalización del abastecimiento de minerales críticos para la transición y la producción de tecnologías bajas en carbono.

En los Estados Unidos, la Ley de Reducción de la Inflación proporciona subsidios de 7500 dólares estadounidenses para la compra de vehículos eléctricos (EV) siempre que los componentes, como las baterías, se produzcan en los Estados Unidos o en países aliados que tengan un acuerdo de libre comercio (TLC). con los Estados Unidos. Esto ha llevado a Japón a firmar un TLC limitado con Estados Unidos sobre minerales para poder proporcionar componentes que califiquen para el subsidio. La Unión Europea, Indonesia y Filipinas también se han acercado a Estados Unidos para firmar acuerdos comerciales limitados similares.

La Unión Europea ha propuesto una legislación (la Ley de Materias Primas Críticas) que exige que sus miembros reduzcan su dependencia de China para minerales críticos del 80 por ciento al 65 por ciento, con el objetivo de aumentar el suministro desde dentro de la Unión Europea al 10 por ciento. Desde 2020, Japón también ha introducido una serie de políticas industriales para incentivar la reubicación de instalaciones de propiedad japonesa desde China a la ASEAN y otros países. En mayo de 2022, Japón introdujo la Ley de Promoción de la Seguridad Económica, cuyo objetivo es asegurar las cadenas de suministro de minerales críticos y apoyar el desarrollo de tecnologías críticas y emergentes.

Es poco probable que una política industrial dirigida a la deslocalización o la construcción de cadenas de suministro con aliados remodele la geografía industrial de minerales críticos en el corto plazo. Las inversiones necesarias para desmantelar las cadenas de suministro se enfrentan a la incertidumbre derivada del aumento de la demanda, los cambios en la política industrial y la geopolítica y los largos plazos de entrega, así como a las limitaciones de depender únicamente del suministro de los "aliados". Incluso si se pudiera aumentar la extracción terrestre en los países desarrollados, es probable que el retroceso de las preocupaciones ambientales obstaculice el progreso. Mientras tanto, la política industrial tiene el potencial de alterar o aumentar el costo del acceso a minerales críticos y tecnologías de transición, especialmente para los países en desarrollo.

La mejor respuesta política no es la deslocalización ni la creación de alianzas estratégicas. Ampliar y diversificar la inversión en los países en desarrollo ricos en recursos aumentaría y diversificaría la oferta, reduciendo la dependencia de unos pocos países y empresas. Mientras tanto, es necesario acomodar a China, dado su importante papel en la reducción del costo de la descarbonización en otros países.

Diversificar las inversiones en países en desarrollo ricos en recursos también tiene sus desafíos, ya que las políticas industriales destinadas a aumentar el valor agregado de los recursos minerales pueden distorsionar las decisiones de inversión. Las restricciones fiscales significan que los subsidios no son una opción, por lo que las políticas han adoptado la forma de restringir las exportaciones de materias primas, vinculando las concesiones mineras con requisitos graduales de transformación y contenido local.

Indonesia, por ejemplo, aprobó una ley en 2009 que restringe las exportaciones de minerales no procesados ​​y exige concesiones mineras para construir fundiciones dentro de un plazo determinado.

En el caso del níquel, Indonesia tiene las mayores reservas del mundo y representa el 22 por ciento de las exportaciones. En 2014, Indonesia prohibió la exportación de mineral de níquel. La política se ha considerado un éxito, ya que las exportaciones de ferroníquel y acero inoxidable aumentaron de 2.200 millones de dólares en 2014 a 29.000 millones de dólares en 2022. Esto llevó a una mayor inversión de China y de empresas mineras de níquel como Vale, lo que estimuló el crecimiento económico en el este de Indonesia. . Con abundantes suministros de níquel, cobre y grafito, Indonesia tiene la ambición de convertirse en un centro de suministro de vehículos eléctricos y baterías.

Sin embargo, los costos y beneficios de las restricciones a las exportaciones como medio para aumentar el valor agregado son problemáticos. El valor añadido no es sólo el aumento de las exportaciones del producto final, o incluso el crecimiento del empleo (que es bajo dada la naturaleza intensiva en capital de la industria), sino la diferencia entre el costo de producción y el costo de los materiales, incluido el costo de construir infraestructura y satisfacer las necesidades energéticas y perder ingresos a medida que otros proveedores amplían su participación en el mercado de mineral sin procesar.

Es posible que el éxito en la expansión de la producción de níquel no se repita con otros productos básicos donde Indonesia no es un productor importante o donde hay sustitutos fácilmente disponibles. Y es posible que otros minerales no atraigan inversiones como lo hizo el níquel. Para garantizar que una mayor transformación conduzca a un desarrollo industrial con valor agregado, serán necesarias políticas complementarias, como la construcción de infraestructura, el acceso a energía limpia y el desarrollo del capital humano.

Como muestra la búsqueda de litio para fabricar baterías para vehículos eléctricos, no basta con ser rico en un recurso. Mantener el comercio abierto y predecible es tan vital para los países ricos en recursos como lo es para las economías pobres en recursos. También es fundamental diversificar la capacidad de refino y procesamiento para reducir la dependencia de proveedores únicos.

Mari Pangestu es profesora de Economía Internacional en la Universidad de Indonesia. Fue Directora Gerente de Políticas y Asociaciones de Desarrollo del Banco Mundial.

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